中国环境保护法基本原则

第五条【基本原则】

环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害 担责的原则。

条文主旨

本条是关于环境保护基本原则的规定。

立法背景

1973年我国第一次全国环境保护会议上提出了环境保护32字方针 “全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、 保护环境、造福人民。”1979年《环境保护法（试行）》明确写入了32 字方针。修订前的环境保护法，没有对环境保护的基本原则作专门的 规定。本次修订的基本定位是，环境保护法要发挥基础性、综合性作 用，要对环境保护领域的共性问题作出规定。环境保护的基本原则， 是环境保护领域的基本价值和指导方针，具有统领全局的作用。因 此，有必要作出规定。

各国对环境保护的基本原则的规定主要有：预防原则（损害预防 原则、风险预防原则）、公众参与原则、污染者负担原则（原因者负 担原则、肇事者负担原则）、合作原则、共同但有区别的责任原则 等。我国环境保护相关法律主要规定了以下原则：保护优先、预防为 主、防治结合、综合治理、公众参与、污染者负责、因地制宜、合理 利用等。本法规定的“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损 害担责”的原则，既吸收了各国立法的先进经验，又体现了我国环境保 护相关法律规定的最大公约数，是在凝聚各方面共识的基础上作出的 规定。

环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害 担责的原则。

条文主旨

本条是关于环境保护基本原则的规定。

立法背景

1973年我国第一次全国环境保护会议上提出了环境保护32字方针 “全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、 保护环境、造福人民。”1979年《环境保护法（试行）》明确写入了32 字方针。修订前的环境保护法，没有对环境保护的基本原则作专门的 规定。本次修订的基本定位是，环境保护法要发挥基础性、综合性作 用，要对环境保护领域的共性问题作出规定。环境保护的基本原则， 是环境保护领域的基本价值和指导方针，具有统领全局的作用。因 此，有必要作出规定。

各国对环境保护的基本原则的规定主要有：预防原则（损害预防 原则、风险预防原则）、公众参与原则、污染者负担原则（原因者负 担原则、肇事者负担原则）、合作原则、共同但有区别的责任原则 等。我国环境保护相关法律主要规定了以下原则：保护优先、预防为 主、防治结合、综合治理、公众参与、污染者负责、因地制宜、合理 利用等。本法规定的“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损 害担责”的原则，既吸收了各国立法的先进经验，又体现了我国环境保 护相关法律规定的最大公约数，是在凝聚各方面共识的基础上作出的 规定。

条文解读

一、保护优先

十八大报告提出，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方 针。保护优先是生态文明建设规律的内在要求，就是要从源头上加强 生态环境保护，合理利用资源，避免生态破坏。如青海是长江、黄 河、澜沧江发源地，被誉为“中华水塔”，三江源地区是青藏高原生态 安全屏障的重要组成部分。通过对三江源地区的生态保护，为中华民 族的生存和繁衍保留清洁的水源。

本法规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等 区域划定生态保护红线，实行严格保护。开发利用自然资源，应当合 理开发，保护生物多样性，保障生态安全。

二、预防为主

预防，是指人类活动可能导致环境质量下降时，应当事前采取预 测、分析和防范措施，以避免、减少由此带来的环境损害。预防为主 的原则，是指在整个环境治理过程中，要将事前预防与事中、事后治 理相结合，并优先采用防患于未然的方式。

二战以后，尤其是20世纪60至70年代，世界经济迅猛发展，由于 人类对工业化大生产给环境带来的负面影响缺乏足够认识，许多工业 污染物直接向外界排放。这种无节制的生产行为，使污染物排放量超 过了自然界的容量和自净能力，从而导致地区性乃至全球性环境污 染，甚至出现大规模的公害事件。环境被污染以后，治理和修复的成 本很大，而且有些破坏还是不可逆转的，如土壤、水体生态系统的破 坏就很难逆转。在舆论和巨额民事赔偿的压力下，工业界不得不从“事 后治理”前移到生产中的治理，即针对生产末端产生的污染物开发行之 有效的治理技术。这种做法被称为“末端治理”。与无节制的排放相 比，末端治理是一大进步，不仅有助于消除污染事件，也在一定程度 上减缓了生产活动对环境的污染程度。但随着工业化进程的加速，末 端治理的局限性也日益显露：首先，由于缺乏事前的环境影响评价， 很多高污染、高排放的建设项目投产，在经济可行性前提下配套建成 的防治污染的设施，无法阻止大规模的污染排放；其次，末端治理往 往不是彻底治理，而是污染物的转移，如烟气脱疏、除尘形成大量废 渣，废水集中处理产生大量污泥等。综上所述，“事后治理”、“末端治 理”都是舍本逐末的方式，不利于环境问题的根本解决。必须转变思维 方式，将治理转移到前端，实现全过程管理。

本法规定的许多制度体现了预防为主的原则。从外部管理制度来 看，规定了环境监测、环境资源承载能力监测预警、环境影响评价、 总量控制、“三同时”等制度；从企业生产的内部管理来看，规定了： 企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的 工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少 污染物的产生。

三、综合治理

环境问题的成因复杂，周期较长，如果用一种方式单打独斗，往 往会顾此失彼，达不到预期效果。综合治理就是要用系统论的方法来 处理环境问题。综合治理原则包括了四个层次的涵义：一是水、气、 声、渣等环境要素的治理要统筹考虑，如治理土壤污染，要同时考虑 地下水、地表水、大气的环境保护；二是综合运用政治、经济、技术 等多种手段治理环境；三是形成环保部门统一监督管理，各部门分工 负责，企业承担社会责任，公民提升环保意识，社会积极参与的齐抓 共管的环境治理格局；四是加强跨行政区域的环境污染和生态破坏的 防治，由点上的管理扩展到面上的联防联治。

本法规定了各环境要素的共性管理制度，并规定国家加强对大 气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复 制度；明确了“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环 境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施”治理环境；明确了负 有环境保护监督管理职责的部门的职责，规范了环境保护各主体的义 务和参与环境治理的方式；规定国家建立跨行政区域的重点区域、流 域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标 准、统一监测、统一的防治措施。

四、公众参与

我国当前的环境形势仍处于局部有所改善、总体尚未遏制、形势 依然严峻、压力继续加大的阶段。近年来因环境问题引发的群体性事 件呈上升趋势，有些事件已造成严重的社会影响，邻避效应（公众对 建设垃圾处理厂、医院等项目并不反对，但对建设项目建在自家“后 院”不能容忍的现象）日益凸显。造成这种情况的原因之一是现有的环 境利益冲突协商机制不能满足公众的需要，环境知识未广泛普及，公 众利益表达的渠道不畅。环境保护需要全社会的共同参与，因此，需 要法律来建立公众有序参与的机制，运用法治思维和法治方式化解社 会矛盾0

本法第9条对环境保护宣传教育以及新闻媒体的舆论监督作出了规 定。增设第五章“信息公开和公众参与”，明确规定公民、法人和其他 组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利；各级政府 及其有关部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、 法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。此外，还具体规定了 政府及其相关部门应当依法公开信息、企业应当主动向社会公开信 息、建设项目环境影响报告书全文公开、对环境违法行为可以举报和 环境公益诉讼等制度。

五、损害担责

环境损害是指由于人为活动而导致的人类与其他物种赖以生存的 环境受到损害与导致不良影响的一种事实。环境损害包括了污染和生 态破坏。损害者要为其造成的损害承担责任，是环境保护的一项重要 原则。

国际上最早提出的是“污染者付费”原则，是指污染环境造成的损 失及其费用由排污者负担。该原则在1972年由经济合作与发展组织提 出，后被各国广泛接受。该原则的理论依据是经济学上的“外部性理 论”，是指一个人或者一群人的行动和决策使另一个人或者一群人受损 或者受益的情况。外部性包括正面影响和负面影响。环境问题是负面 影响的典型例子，如一个小电镀企业偷排污水，造成水体污染，在没 有被发现的情况下，非法所得归小电镀企业，而水体损害的成本却由 社会承担。这种“只受其利，不受其害”的做法显然缺乏合理性。应当 通过法律规范，让“外部成本”（社会承担的成本）“内部化”（成本由 生产经营者承担），迫使生产经营者采取有效措施减少污染。

污染者付费原则有其局限性，一是主体限于污染者，二是承担责 任方式限于支付排污费。一些国家已开始对该原则进行修正。如日本 提出了原因者负担原则，即谁造成了必须采取一定措施才能解决的环 境问题，即引发了原因，谁就必须承担采取防止措施和事后措施的责 任及承担其必要费用的责任。

1979年我国《环境保护法（试行）》规定了“谁污染，谁治理”， 这一原则当时主要是为了明确污染者有责任对其造成的污染进行治 理，但之后许多专家学者认为该表述不够确切，只明确了污染者的治 理责任，未包括对污染造成损失的赔偿责任。修订前的环境保护法通 过具体规定贯彻了污染者付费原则。本次修订，草案二次审议稿、三 次审议稿都采用了“污染者担责”的表述，四审修改时有意见提出，污 染者担责原则只体现了污染者的责任，不能涵盖生态破坏者的责任。 因此，四审时，将污染者担责原则修改为损害担责原则。本条所称损 害是指有污染环境和破坏生态的行为，即为损害，行为人就要承担责 任；而非有了损害结果才担责。

本法对损害者的责任作出了具体的规定：企业事业单位和其他生 产经营者“对所造成的损害依法承担责任”；排放污染物的企业事业单 位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费；排放污染 物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度；重点排污单位有主 动公开信息的责任；因污染环境、破坏生态造成损害的，应当依照侵 权责任法的有关规定承担侵权责任；此外，还规定了行政处罚、行政 拘留和刑事责任